(拙论系列之1)对我国财政投融资资金运用的分析

天怜幽草

(2004,原发表于《财贸研究》）

内容摘要 :财政投融资作为政府进行宏观经济调控、实现社会资源配置优化不可缺少的组成部分，政府如何选择和确定财政投融资的资金运用方向及其通过动态调整，使财政投融资的基本功能在实际运用中得到恰到好处的体现和发挥是成功地运作财政投融资的关键。本文通过对今后相当长一段时间内我国财政投融资资金运作的重点对象基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等的深入分析，旨在使读者对我国财政投融资资金的具体动向有一个初步的了解。  
关键词：财政投融资   资金运用   分析
市场经济的实践反复证明，“萨伊定律”所揭示的供给能自动创造需求，需求自动趋于均衡的法则具有片面性，相反，市场存在着失败是一条普遍的规律。这样，财政投融资就在本世纪二十年代末、三十年代初市场经济发达时期，随着自由资本主义市场经济固有矛盾激化，要求政府更多的参与调节经济活动的情况下形成和发展起来了。财政投融资，是指以政府为主体，以实现的政府的经济发展目标和规划为目的，遵循信用的原则，通过投资和融资方式有偿运营部分财政资金及其他信用资金的一种活动。财政投融资以其独特作用受到世界各国政府的普遍关注。在社会主义市场经济条件下，财政投融资对市场经济的发展起着拾遗补缺的作用，它服务于国家的宏观财政政策、产业政策。特别对已加入WTO，但通货紧缩、消费市场持续低迷的状况仍然持续存在的我国，要启动宏观经济，加大基础设施建设，扩大内需，财政投融资更有其他政策手段无法替代的功能。政府如何选择和确定财政投融资的资金运用方向及其通过动态调整，使财政投融资的基本功能在实际运用中得到恰到好处的体现和发挥是成功地运作财政投融资的关键。在下文中笔者将对基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域开发等的财政投融资进行具体的分析。　
一、    基础设施和基础产业的财政投融资
基础设施和基础产业在国民经济中具有举足轻重的地位，从世界各国发展的经验教训来分析，基础设施和基础产业的发展，应具有适当的超前性。在经济发展的起飞阶段，一般都会发生以基础设施和基础产业为主导投资部门的现象，并在增加投资数量的基础上改善投资的质量。在西方发展经济理论中，对基础设施与基础产业的投资不足通常被认为是经济发展缓慢的主要原因。从我国经济发展的进程来看，20世纪80年代的“瓶颈”产业主要是基础设施和基础产业部门，而进入20世纪90年代以后，国内基础产业的供给能力上升较快，同时通过国际市场进行调节的能力有所增强，“瓶颈”制约主要集中于基础设施。特别是在实施积极财政政策中，面对1998年以来经济运行出现需求不足和增长乏力的现象，政府通过增发国债用于对基础设施投资，以刺激内需，启动市场。因此，在对基础设施和基础产业的政策倾斜中，财政投融资运作重点应落定于基础设施上，以在实施积极财政政策的过程中发挥出有效功能；而在对基础产业的扶持过程中，应视基础产业结构的动态变化，确定其运作的侧重面。
（一）   基础设施的财政投融资
世界银行1994年《发展研究报告——为发展提供基础设施》曾考察了基础设施与经济发展之间的关系，结论是基础设施与经济产出是同步增长的——基础设施存量增长1％，GDP就会增长1％。
在发展中国家里，政府往往拥有、经营和资助几乎所有的基础设施，主要原因是其生产特点和涉及公共利益等通常被认为需要垄断即由政府来提供，基础设施的技术特性和经济特性使政府在提供基础设施方面可以发挥特殊的作用。然而，许多国家配置失当的项目投资造成许多并不适用的基础设施，或提供的服务并不符合社会公众的需要。事实上由政府完全包揽基础设施，几乎没有国家获得成功，反而会使国民经济付出高昂的代价。其主要和深刻的教训，是由于政府在基础设施建设和服务中占据绝对地位并滥用干预权，而在许多情况下又不能有效地建设基础设施和提高这些设施的使用效益。
基于上述背景，笔者认为，为使基础设施的建设和服务水平提高，财政投融资运作应着重把握以下诸方面：
1．政府要良好地运用财政投融资资金，就不仅要注重基础设施存量的大小，更要关心基础设施的服务质量。在对基础设施运营主体的改革中，应切实提高基础设施投资的有效性和改善基础设施的服务效率，特别是在营造现代企业制度的进程中，要逐步给予那些负责提供基础设施服务的企业正常经营所必须的经营权和财务自主权，同时也应有严格的“预算约束”，在放权和硬预算约束的双重条件下，培养基础设施服务业的自主运营的能力。
2．政府要引导并认真把握那些实际的和潜在的基础设施使用者需求，在市场经济中，当价格反映成本时，消费者的需求强度就充分反映出对基础设施提供服务的明晰信号；并通过价格机制，由消费者的偏好来影响投资和生产的决定。而基础设施所具有的公共性，往往决定着其服务价格并不反映其成本，消费者的需求被扭曲，如目前电费、水费、邮电费、火车客运票价都还远远低于成本，由于低于成本的价格所产生的消费者过度需求，并不能作为应该增加设施数量的可靠依据。所以，政府对基础设施的投资决策需要依据于对社会有效需求和支付能力的实际评估。
3．多渠道和多方式兴办基础设施。显然，完全由政府来提供基础设施是不够和不妥当的，要恰如其分地发挥政府在基础设施方面的作用，逐步放松对公用事业建设的准入限制。目前，世界上较为成功的方法，一般是在政府参与、资助和调控的前提下，鼓励民间资本进入，多渠道兴办基础设施，特别是交通运输业，应逐步取消政府管制，引进市场机制，实行竞争性经营，如在投资项目的确立上可采取特许投资制度，即对基础设施产品引进服务垄断供给权并采取定期投标制，给能够提供最高效率和优质服务的企业以定期特许权，期限结束时，再进行竞争性投标。也可使用区域竞争的方法，如对于铁路这种全国性基础设施经营单位，可按区域划分为若干个独立核算的企业单位，通过区域性企业之间的竞争来提高运营效率。
综上所述，财政投融资在基础设施建设和服务中的运作是一项较为复杂的系统工程，要综合考虑多个方面，既体现政府的干预和主导作用，又适当引进市场经济手段，以形成一种在市场经济运行条件下的基础设施投资建设和服务的新运营机制。
（二）基础产业的财政投融资运作
在投资和经济活动呈现多元化、多样化的状态下，我国基础产业的投融资也出现了一些新的格局。能源和原材料等基础产业是基础产业中的重要构成，财政投融资在此领域更为积极和有效的运作，应是恰到好处的财政措施，而不是直接投入更多的增量资金。特别在运作过程中要与价格体制、现代企业制度的配套改革结合起来，在整体设计上要采取综合的政策措施来营造基础工业投融资的外部环境和塑造产业内部治理机制。
（1）财政投融资运作的重要环节是要扶持和培育企业，使其成为重点产业的重要投资主体。政府投资不予过多介入，应着重于政策引导和扶持，不然，就会出现即使政府大量“输血”而昌盛一时，但长期维持又独力难支的局面。更为重要的是，在现代企业制度的推进中，有必要构造基础工业的微观组织产权结构，通过对企业的投资组合来引进民营资本，打破国有经济垄断的格局，改变长期以来存在着的效率低和服务质量差的状况。
（2）财政投融资要引导并促进基础工业的市场化。在基础工业领域中扩大股份制经济规模，不仅有利于政府减少筹资成本和降低投资风险，增加资本来源，并且对企业的运营和内部治理也具有深远意义。除了那些涉及国家安全和社会安定的少数部门以外，其他都可向民间资本开放，鼓励社会资金以股份形式进入基础工业部门，政府在必要时可以参股和控股，以实施国家产业政策，尤其是石化以及一些原材料工业，因具有良好的市场前景，可以率先进行产权制度和组织制度的改革，实现多样化的融资渠道，不断强化市场的作用。
二、    农业的财政投融资
农业本应放在基础产业领域加以讨论和研究，但笔者考虑到我国农业所处的特殊地位和目前存在严重的问题，所以将农业从基础产业中单独划出予以讨论。
农业是国民经济的基础产业和弱质产业，农业问题在中国当前及长远都具有特殊的重要性，必须切实强化对农业的支持和保护，将农业摆在国家宏观调控的重要位置。我们一直都在强调农业的基础地位，但其发展速度仍然缓慢。改革开放以来，在我国整个国民经济以10%左右的速度增长的总体格局下，农业增长速度却为2%-3%，加上地区间发展的不平衡以及生产方式的落后，使农业成为一种弱质产业而长期处于滞后地位（见表4）。

表1       各时期财政用于农业投资的支出

时期	一五	二五	调整	三五	四五	五五	六五	七五	八五	1996-1999年
财政农业投资（亿元）	90.8	285.72	117.74	231.22	401.22	693.55	658.48	593.46	472.49	761.99
占财政支出比重（%）	6.8	12.5	14.8	9.2	10.2	13.2	9.5	7.9	1.94	2.72

资料来源：《中国统计年鉴（2000）》，第263页，中国统计出版社，2000年9月版
可见，目前我国农业还是一种基础薄弱、收益低的产业，要承受自然和市场双重风险，在对农业的投入中就需要发挥政府的主导作用。为此，就急需大力发展农业的财政投融资，以一种引导性、长期性，为获取社会效益的政府投入和农业投融资政策措施，来促进、资助和引导其他主体来共同兴办，开辟多种投融资渠道，使社会对农业的投入规模不断扩大。对于农业倾斜的财政投融资运作方向可做如下分析：
1．以对农业基础设施的投入为财政投融资农业投资运作的首要对象。农业基础设施是农业经济体系的重要组成部分：其重点是水利建设和土壤改造。近几年，我国水旱灾害频繁不断，突出地反映了水利建设的薄弱。由于多年削减水利建设投资资金，使得水利投资严重不足，导致大批水利设施老化失修，大中型骨干水利设施严重带病运转，相当数量的设施缺乏配套工程等，如不及时扭转，其后果将是极为严重的。为有效发挥财政投融资对水利建设的作用，在明确中央政府和地方政府事权并合理划分中央财政投融资和地方财政投融资范围的基础上，根据受益原则，中央财政投融资的运作对象主要为跨省区大江大河大湖治理工程、全国性大型防洪、治涝、灌排、水资源、水电、水土保持等工程；地方级财政投融资的运作对象主要为本区域水利建设设施。过去相当一段时间内，公共预算对水利设施的投入，是一种纯公共福利设施的无偿服务；而通过财政投融资的运作，使得水利设施建设可以实行资金的有偿使用和设施的有偿服务，采取以水养水，以堤养堤的方式，按受益者合理负担原则，不断拓宽财政投融资的渠道。
2．将实施“粮食自理工程”，达到“提高自给、巩固平衡、改善结构”的农业发展方针，作为财政投融资农业运作的重点。由于存在农民小规模生产经营、生产成本高、工农业产品指标下降缓慢、市场经济自发性造成农业资源流失等多种因素，因而形成了农业比较利益的低下。要通过财政投融资的运作逐步改变这种被动局面：①要加大农业综合开发的力度，构造以粮棉油生产为主（70%以上）、肉蛋水产品居中、林草适当的结构，并适当向粮食生产倾斜。②要支持商品粮生产基地县，发展成为以生产商品粮为主的高产、优质、高效的农业基地，走集约化生产粮食的道路，实行土地适度规模经营和专业化经营，从而提高农业劳动生产率，增加商品粮产量，实现农业自给工程，从根本上解决我国粮食生产问题。③要稳定和完善农业的财政政策，通过税收杠杆保护现有耕地资源、支持荒地、荒坡的合理开发，遏止耕地面积不断减少的趋势，如新开垦耕地生产的粮食在一定年限内免征农业税；支持土地改良，提高土地生产率。
3．我国农业要从目前的落后状况迈上现代农业的发展台阶，必须依靠科学技术进步：①要实行使农业生产具有高科技含量的集约化经营和立体复合种植，改良推广农业生产新技术。②要增加财政对农业科技的投入，通过财政投融资的拓展来促进多渠道、多层次和多形式农业投入机制的形成，适当集中一部分社会财力，用于发展农业科技事业，以解决目前财政预算中农业科技事业费严重不足的困难。③对农业科技的扶持要优先保证重点，特别是对科技攻关项目要予以适当的倾斜。
4．财政投融资运作对符合产业政策的乡镇企业要有较大的倾斜，党的十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中指出，“积极发展乡镇企业是繁荣农村经济，增加农民收入，促进农业现代化和国民经济发展的必由之路。”经济体制改革以来，乡镇企业异军突起，以“离土不离乡，进厂不进城”的形式，吸收和消化了我国大量农村剩余劳动力，拓宽和加深了农业经济的开发，推进了我国工业化的进程。财政投融资对乡镇企业的扶植，应着重按照产业政策和财政政策来协调乡镇企业的总体发展，运用财政投融资贷款、税收减免、财政贴息等杠杆，来引导信贷资金的投向，调控和引导乡镇企业的发展。
三、科技进步的财政投融资
中国已进入经济的持续快速增长阶段，出现了需求结构的新的剧烈变动，同时中国经济发展与世界经济发展的进一步融合，使国内外市场界限逐步消失，出现了经济市场化国际化日益强化的新趋势。在上述国际国内未来发展的新态势下，中国经济发展要能够取得成功，唯一的出路在于：依靠科技进步，加速结构调整步伐，实现产业结构的优化和升级，提高经济整体素质，增强在国际国内的市场竞争能力。一个国家科学技术投入的多少及其增长速度，不仅关系这个国家科学技术发展的水平和速度，也关系该国经济发展和社会进步的状况和进程。与20世纪80年代相比，我国经济体制和宏观经济环境已经发生了历史性的变化，面对政府对科技进步投资趋于弱化的现实状况，如果仍然维持目前的投融资格局，将会延误我国科技进步。因此，与改革和发展相适应的现实选择，是要加快发展财政投融资，加大政府对促进科技进步的投资力度，促进我国科技进步的财政投融资的策略归结起来，可以合为两种途径：（1）积极培育和扶植国内的技术创新力量；（2）支持从工业发达国家中的技术引进。当然，两种途径所产生的效果是不同的。
（一）财政投融资对技术创新的支持
实现技术创新需要一定的技术创新政策措施，这里其实又是经济部门中的众多企业与政府的博弈问题。财政投融资技术创新政策的实质是政府对各行业技术创新进行规范和引导，从而使行业的外部经济内在化，即将行业中众企业经济行为和所应承担的社会责任以及所应获得的经济利益有机结合起来。打个比方，若令技术创新活动所引起的社会收益和社会费用分别为Rs和Cs，引起的行业收益和费用分别为Rp和Cp，则技术创新的社会效应s和行业效应p，分别为：
      
利用外部经济概念，就可以分析政府干预和允许经济部门技术创新的通常规则：
当 、 时，技术创新无论对社会还是行业都具有正效应，行业应积极进行该技术创新活动，政府此时无须加以限制，并可采取鼓励措施。
当 、 时，该技术创新对社会和行业都无益，因而行业内企业也不会进行该技术创新。
当 时，就意味着行业愿意从事该技术创新活动，但于社会无益；同时，根据 的经济含义可知，由于此时Rp>Cp,Rs<Cs，外部正经济效应小于外部负经济效应；在此情况下，政府应对行业该技术创新活动加以必要的限制，可以取采取要求行业减少外部负经济效应，或者由行业拿出部分收益来增加外部正经济效应。
当 时，意味着该技术创新对行业无益，但对社会有益；由于此时Rs>Cs,Rp<Cp，从而外部正经济效应大于外部负经济效应；因而政府对该技术创新给予必要的支持，可以采取给行业一定的补助，即把部分正经济效应转化为行业内的企业收益，或者允许这部分企业增加一些外部负经济效应以降低企业成本。
综上所述，当各经济部门内技术创新的社会效应与行业效应发生矛盾时，政府应加以干预和调节，以求达到外部经济内在化的目标，从而为政府制定财政投融资的技术创新政策创造基础条件，并适当在投资、税收、补贴等政策方面实行扶植和优惠，为企业技术创新开拓一个良好的外部环境，最终实现宏观效应和微观效应的一致性。
（二）   财政投融资对技术引进的支持
技术引进，是指通过各种方式从国外获取先进技术的活动，在引进和选择技术的类型上，应依据我国的国情，讲求技术的“适用”，切忌贪大求洋，既要引进适用的中间技术，又要注重发展高新技术，使我国科技发展中的新颖性和实用性良好地结合起来。根据国际间技术转移的历史和现状，作为发展中国家的我国，从发达国家进行技术引进时，要与自身的发展特征相适应，采取多层次、多元化的正确策略。
四、区域发展的财政投融资
中国财政部科研所副所长王朝才认为财政投融资的投资项目，最好要能带动某个产业或某个区域的发展，通过财政投融资带动产业投资，带动区域经济的发展。现在开始实施的“西气东输”、“西电东送”工程，其经济效果并非仅局限于工程本身，它们对西部地区经济发展，推进沿线等受益地区的能源结构、产业结构调整，都将产生积极作用。我国地域辽阔，地区之间的自然条件、资源禀赋、社会经济特点和投资环境都存在较大差异，所以,不同地区发展同一产业或者同一地区发展不同产业的投入产出的效果相差很大。由于在一定时期，一个国家的社会资源供给是有限的，为优化资源配置，提高投入产出效益，促进国民经济增长，财政投融资运作在资源配置安排和政策倾斜上，采取重点开发，即对重点区域和重点产业实行适度倾斜，在区域产业分布上，实行适度的地理集中，在区域产业发展上，实行适度的地区专业化，在具体政策选择上，实行适度的区域倾斜政策措施。
但是国民经济是一个具有内在、有机联系的经济系统，在各产业之间都存在着一定的有机联系和相互依存的关系，所以促进区域发展的财政投融资既要坚持效率，又要维系公平。各区域产业发展需要相互协调，“协调发展”的基本要求为：在区域产业分布上，要实行有效的地理分散；在区域产业的发展上，实行必要的地区多样化；在具体的政策选择上，实行必要的区域补偿政策措施。
五、环境保护的财政投融资
为进一步落实环境保护基本国策，实施可持续发展战略，贯彻《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，实现到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善的环境保护目标，　国务院有关部门要按照“污染者付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，在基本建设、技术改造、综合利用、财政税收、金融信贷及引进外资等方面，抓紧制订、完善促进环境保护，防止环境污染和生态破坏的经济政策和措施。各省，自治区、直辖市应遵循经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，切实增加环境保护投入，逐步提高环境污染防治投入占本地区同期国民生产总值的比重，并建立相应的考核检查制度。具体到财政投融资对于环境的支持方面，笔者是这样考虑的的：
1．　财政投融资应对生产性能先进可靠，经济高效的环境保护产品的企业，在固定资产投资等方面优先予以扶持，促进环境保护产业形成规模；应优先安排环境保护科学技术研究及开发工作的经费投入，重点研究节能降耗、清洁生产、污染防治、生物多样性和生态保护等重大环境科研课题，努力采用高新技术及实用技术。
2．尽快完善财政投融资体制，建立执行有关长期性投融资政策的机构，由财政预算投资形成其资本金，多渠道的筹集资金，根据西部地区发展的不同阶段，确定投资优先部门，确定投资额度，充当政府投资的代理人，把计划、财政、银行的政策性投融资业务捏合起来，形成有效的政府投资运作。
Analysis of fund application of China fiscal investment and loan Synopsis: If market economy want to develope in a healthy way, It can not do without the government‘s intervention, and Fiscal investment and Loan is a indispensable component for social resource distribution , How the government choice and ascertain the direction of fund application of fiscal investment and loan to make full use of the basic function of fiscal investment is the key to succeed in operating fiscal investment and loan. Here, I choice agriculture, basic industry and the construction of Infrastructure, advances of science and technology , area development and environmental protection as key motion sector of Fiscal investment and Loan in a long run . Aim at making readers have a preliminary understanding to the concrete tendency of the fiscal investment and loan fund of our country. .
Keyword: Fiscal investment and loan   Fund application    Analyze

冰山雪莲

中间内容怎么没了？

张立宇

豆豆壳

我是来打酱油的...............

森豪正室